湖南省人民政府关于国有企业发展混合所有制经济的实施意见

　　湘政发〔2017〕2号

各市州、县市区人民政府，省政府各厅委、各直属机构：

　　为贯彻落实《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）和《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）精神，推进我省国有企业混合所有制改革，促进各种所有制经济共同发展，现提出如下实施意见。

　　一、总体思路

　　全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，全面落实中央和省委、省政府关于国有企业改革的决策部署，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度为导向，以有利于国有资本保值增值、提高国有经济竞争力、放大国有资本功能，有利于国有企业转换经营机制、健全企业法人治理结构、做强做优做大，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展为战略目标，以推进国有企业上市、引进各类社会资本参与国有企业改革、探索实施员工持股、投资参与非国有经济发展为主要实现形式，积极稳妥发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，为我省推进供给侧结构性改革、促进经济转型升级、实现中部崛起走在前列作出积极贡献。

　　二、基本原则

　　（一）政府引导，市场运作。充分发挥政府规划、政策引导作用，按照供给侧结构性改革的要求，同步谋划发展混合所有制经济与深化国企国资配套改革，协同推进存量和增量改革。尊重市场经济规律和企业发展规律，以企业为主体，充分发挥市场机制作用，把引资本与转机制结合起来，把产权多元化与完善企业法人治理结构结合起来，探索国有企业混合所有制改革的有效途径。

　　（二）保护产权，规范操作。以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益，调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性。坚持依法依规，进一步健全国有资产交易规则，科学评估国有资产价值，完善市场定价机制，切实做到规则公开、过程公开、结果公开。强化交易主体和交易过程监管，防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务，杜绝国有资产流失。

　　（三）分类实施，稳妥推进。区分不同情况，分类有序推进国有企业混合所有制改革。对通过实行股份制、上市等途径已经实行混合所有制的国有企业，要着力在完善现代企业制度、提高资本运行效率上下功夫；对适宜继续推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制作用，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，一企一策，成熟一个推进一个，确保改革规范有序进行。

　　三、重点举措

　　（一）分类推进国有企业混合所有制改革。

　　1、重点推进商业类国有企业开展混合所有制改革。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类（含功能类、竞争类）国有企业，包括政府投融资平台、基础设施建设平台、金融服务业平台等，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。其中，重大战略性基础设施、重要自然资源、核心国防军工等商业类国有企业，要保持国有独资或绝对控股。对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点，实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化，同时加强分类依法监管，规范营利模式。对充分竞争行业和领域的商业类国有企业，国有资本有序进退、合理流动，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。

　　2、引导公益类国有企业规范推进混合所有制改革。推进具备条件的公益类国有企业实现投资主体多元化，通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。各级政府要加强监管，根据企业不同特点有区别地考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。

　　（二）分层推进国有企业混合所有制改革。

　　1、推进在集团公司层面实施混合所有制改革。在国家有明确规定的特定领域，坚持国有资本控股，形成合理的治理结构和市场化经营机制；在其他领域，鼓励通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式，逐步调整国有股权比例，积极引入各类投资者，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。

　　2、推进在子公司层面实施混合所有制改革。对国有企业集团公司二级及以下企业，支持引入非国有资本，股东依法按出资比例和公司章程规定行权履职；加快技术创新、管理创新、商业模式创新，合理限定法人层级，有效压缩管理层级。

　　3、推进在新设国有企业和新建项目实施混合所有制改革。对于新设国有企业、国有企业新设子公司及新投资建设项目，除国家和省规定必须保持国有独资外，鼓励引入非国有资本。

　　（三）拓宽各类资本发展混合所有制经济的通道。

　　1、引入非国有资本参与国有企业混合所有制改革。鼓励非公有资本通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种形式参与国有企业改制重组，实现国有企业股权多元化，经营机制市场化。支持各类社会资本通过政府和社会资本合作（PPP）模式投资或参股基础设施、公用事业、公共服务等领域项目，使投资者在平等竞争中获取合理收益。允许经确权认定的集体资本、资产和其他生产要素作价入股，参与国有企业混合所有制改革。有序吸收外资参与国有企业改制重组、合资合作。充分利用国内外资本市场，推动具备条件的企业实现整体改制上市或主营业务上市。

　　2、鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。支持国有资本通过证券市场、产权市场等多种方式，积极参与非国有企业的项目和资本运作，提高资本运营效率。鼓励国有企业依据自身发展战略和经营主业，通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式，与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合，发展混合所有制经济。支持国有资本与非国有资本共同设立股权投资基金，参与企业改制重组。

　　3、探索完善优先股和国家特殊管理股方式。国有资本参股非国有企业或国有企业引入非国有资本时，允许将部分国有资本转化为优先股。在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度，依照相关法律法规和公司章程规定，行使特定事项否决权，保证国有资本在特定领域的控制力。

　　（四）探索实行混合所有制企业员工持股。坚持激励和约束相结合的原则，通过试点稳妥推进员工持股。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式，优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业和科技服务型企业开展试点，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。完善相关政策，健全审核程序，规范操作流程，严格资产评估，建立健全股权流转和退出机制，确保员工持股公开透明，严禁暗箱操作，防止利益输送。国有控股混合所有制企业开展员工持股试点要按照国务院国资委等部委《关于印发〈关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见〉的通知》（国资发改革〔2016〕133号）等有关工作要求组织实施。

　　（五）完善混合所有制企业治理。

　　1、优化外部监管。转变国资监管方式，优化监管体系，完善国有产权交易规则和监管制度，组建国有资本投资运营公司提高资产配置效率，加快形成以管企业为主向以管资本为主转变的新型管理机制。健全混合所有制企业审计监督体系，推动国有资产和国有企业重大信息公开。严厉惩处侵吞国有资产、化公为私、利益输送、暗箱操作、逃废债务等行为。

　　2、完善内部治理。完善混合所有制企业法人治理结构，按照《公司法》规定，明晰和落实股东会、董事会、监事会、经理层职权，逐步引入外部董事，形成决策、执行、监督层权责分明、协调运转、有效制衡的机制。完善国有资本管理方式，通过企业章程体现出资人的意志和诉求，强化对出资人代表的管理。逐步落实董事会对经理层成员等高级经营管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理等职权，维护企业真正的市场主体地位。推行职业经理人制度，实行任期制和契约化管理，建立市场导向的选人用人和激励约束机制。国有控股混合所有制企业要建立中国特色现代国有企业制度，把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位和作用。国有控股混合所有制企业党委（党组）要履行党风廉政建设主体责任，持之以恒落实中央八项规定和省委九项规定精神，完善"三重一大"决策监督机制。加强企业职工内部监督。

　　四、机制保障

　　（一）构建依法合规的决策程序。国有企业发展混合所有制经济，应履行法律、行政法规明确的决策程序。集团公司发展混合所有制经济改革方案，经同级国有资产监管机构审核后，报同级人民政府批准。集团公司下属二、三级企业发展混合所有制经济改革方案，由集团公司研究通过后，报同级国有资产监管机构批准或备案。国有企业改制后，国有资本不再控股的，报同级人民政府批准。集团公司或下属企业发展混合所有制经济，凡涉及国有资产发生重大变更的，须报同级党委批准。国有控股上市公司按有关规定程序执行。涉及公共管理事项的，报政府有关部门审核并出具意见。方案审批时，应加强对社会资本质量、合作方诚信与操守、债权债务关系等内容的审核。省管文化、金融等国有企业发展混合所有制经济改革方案，由省国有文化资产监管机构和省财政厅等部门按照中央和省有关规定执行报批程序。

　　（二）构建规范有序的操作流程。国有企业发展混合所有制经济，应当开展尽职调查，做好可行性分析论证，科学制定改革方案，明确有关具体事项。应依据相关法律法规，严格履行清产核资、评估定价、转让交易、登记确权等国有产权流转程序。涉及国有企业产权和股权转让、增资扩股、上市公司增发等，应在产权、股权、证券市场公开披露信息。公开择优确定投资人，达成交易意向后应及时公示交易对象、交易价格、关联交易等信息；企业董事、监事、高级管理人员参与改制或受让，应与其他投资者平等公开竞争，防止利益输送。根据混合所有制改革方案审批结果和出资人（股东会）决议，及时依法办理股东变更登记。各级职能部门应支持、配合审计部门依法履行审计监督职能，加强对改制企业原国有企业法定代表人的离任审计。

　　（三）构建科学严谨的评估体系。健全国有资产定价机制，坚持市场决定对象和发现价格，防止出现内部人控制、利益输送造成国有资产流失。企业出资人委托具有资质的中介机构进行清产核资、财务审计和资产评估。企业资产评估结果按照规定公示并予以核准或备案，重大项目、重大科技成果和重大科技创新平台资产评估报告由批准单位组织有关专家参与评审，核准或备案的资产评估结果作为国有资本出资或产权交易作价的参考依据。科学评估各方参与者，根据企业发展实际，重点选择能够在技术、管理和资源上形成互补、协同和放大效应的战略投资者。确定合作对象时，应与多个意向合作方进行充分沟通，必要时可对参与竞价的投资者数量设定下限。

　　（四）构建公平合理的权益保障。严格落实"三个区分开来"（把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来，保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部），建立混合所有制改革容错纠错机制。加强产权保护，健全严格的产权占有、使用、收益、处分等完整保护制度，依法保护混合所有制企业各类出资人的产权和知识产权权益。在立法、司法和行政执法过程中，坚持对各种所有制经济产权和合法利益给予同等法律保护，维护出资人权益。根据股权比例，各方股东通过制定或修改公司章程，完善法人治理结构和制度安排，依法行使知情权和表决权，享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。尊重维护职工的知情权、参与权、表达权、监督权，企业改制方案应提交职工（代表）大会审议；职工安置方案应在尊重职工意愿的基础上，对人员分流安置、劳动关系调整、工龄计算、社会保险关系接续等作出妥善安排，经职工（代表）大会审议通过后实施。

　　（五）构建系统有效的政策支撑。进一步简政放权，最大限度取消涉及企业依法自主经营的行政许可审批事项。凡是市场主体基于自愿的投资经营和民事行为，只要不属于法律法规禁止进入的领域且不危害国家安全、社会公共利益和第三方合法权益的，不得限制进入。完善工商登记、财税管理、土地管理、金融服务等政策。依法妥善解决混合所有制改革涉及的国有企业职工劳动关系调整、社会保险关系接续等问题，确保企业职工队伍稳定。加快剥离国有企业办社会职能，妥善解决历史遗留问题。完善统计制度，加强监测分析。

　　（六）构建保障有力的党建机制。国有企业推进混合所有制改革，必须坚持党对国有企业的领导不动摇，加强党对国有企业政治领导、思想领导、组织领导的有机统一，发挥企业党组织的领导核心和政治核心作用，保证党和国家方针政策、重大部署在国有企业贯彻执行；坚持服务生产经营不偏离，以企业改革发展成果检验党组织的工作和战斗力；坚持党组织对国有控股混合所有制企业选人用人的领导和把关作用不能变，着力培养一支宏大的高素质企业领导人员队伍；坚持建强混合所有制企业基层党组织不放松，推动党的建设与企业改革同步谋划、同步开展，根据企业组织形式变化，同步设置或调整党的组织，理顺党组织隶属关系，同步选配好党组织负责人，健全党的工作机构，配强党务工作者队伍，保障党组织工作经费，确保党的组织和党的工作全覆盖。

　　五、组织实施

　　（一）建立协调机制。国有企业混合所有制改革涉及面广、政策性强、社会关注度高。各地区、各有关部门和单位要高度重视，精心组织，严守规范，明确责任。各级政府及相关职能部门要加强对国有企业混合所有制改革的组织领导，做好把关定向、配套落实、审核批准、纠偏提醒等工作。各级国有资产监管机构要加强改革指导协调，评估改革成效，推广改革经验，重大问题及时向同级人民政府报告。省国有企业改革领导小组负责统筹研究部署省属国有企业混合所有制改革工作。省政府国有资产监管部门要按照本意见要求，研究制定省属国有企业混合所有制改革操作细则。各级工商联要充分发挥广泛联系非公有制企业的组织优势，参与做好沟通政企、凝聚共识、决策咨询、政策评估、典型宣传等方面工作。

　　（二）开展试点示范。坚持试点先行，有序推进，积极探索发展混合所有制的有效实现形式。在基础设施和公共服务领域选择有代表性的政府投融资项目，开展多种形式的政府和社会资本合作试点，加快形成可复制、可推广的模式和经验。在具备条件的国有控股混合所有制企业开展员工持股试点。

　　（三）加强宣传引导。坚持毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，加强国有企业混合所有制改革舆论宣传，做好政策解读，阐释目标方向和重要意义，宣传成功经验，正确引导舆论，回应社会关切，使广大人民群众了解和支持改革。要大力宣传优秀混合所有制企业领导人员的先进事迹和突出贡献，营造尊重企业家价值、鼓励企业家创新、发挥企业家作用的浓厚社会氛围。

　　金融、文化等国有企业的改革，中央和省另有规定的依其规定执行。

　　附件：湖南省国有企业发展混合所有制经济部门责任分工　　

　　湖南省人民政府      

　　2017年2月10日       

　　（此件主动公开）

附件

　　湖南省国有企业发展混合所有制经济

　　部门责任分工

　　一、分类分层推进国有企业混合所有制改革

　　1、根据国家有关文件精神，进一步准确界定我省不同国有企业功能，完善我省国有企业分类标准。

　　责任单位：省国资委、省财政厅、省发改委

　　2、按照分类分层的原则，重点推进商业类国有企业开展混合所有制改革，引导公益类国有企业规范推进混合所有制改革，在集团公司、子公司和新设国有企业及新建项目等多个层面有序实施混合所有制改革。

　　责任单位：省国资委、省发改委

　　二、拓宽各类资本发展混合所有制经济通道

　　3、鼓励非公有资本通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种形式参与国有企业改制重组；允许经确权认定的集体资本、资产和其他生产要素作价入股，参与国有企业混合所有制改革；有序吸收外资参与国有企业改制重组、合资合作。

　　责任单位：省国资委、省发改委、省经信委、省财政厅、省政府金融办、省商务厅

　　4、支持各类社会资本通过政府和社会资本合作（PPP）模式投资或参股基础设施、公用事业、公共服务等领域项目。

　　责任单位：省财政厅、省发改委

　　5、推动具备条件的国有企业实现整体改制上市或主营业务上市。

　　责任单位：省国资委、省政府金融办、湖南证监局

　　6、支持国有资本积极参与非国有企业的项目和资本运作；鼓励国有企业与非国有企业进行股权融合、战略合作；支持国有资本与非国有资本共同设立股权投资基金，参与企业改制重组。

　　责任单位：省国资委、省财政厅、省政府金融办

　　7、探索建立国家特殊管理股制度和允许将部分国有资本转化为优先股。

　　责任单位：省国资委

　　8、通过试点稳妥推进员工持股。优先支持转制科研院所、高新技术企业和科技服务型企业开展员工持股试点。国有控股混合所有制企业开展员工持股试点按照国务院国资委等部委《关于印发〈关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见〉的通知》（国资发改革〔2016〕133号）等有关工作要求组织实施。

　　责任单位：省国资委、省科技厅、省财政厅、湖南证监局

　　三、完善混合所有制企业治理

　　9、完善国有产权交易规则和监管制度，组建国有资本投资运营公司提高资产配置效率。加强审计监督，推动重大信息公开。严惩侵吞国有资产、化公为私、利益输送、逃废债务等行为。

　　责任单位：省国资委、省财政厅、省审计厅、省监察厅

　　10、完善混合所有制企业法人治理结构；完善国有资本管理方式；推行职业经理人制度，建立市场导向的选人用人和激励约束机制。

　　责任单位：省国资委、省财政厅

　　11、根据开展混合所有制改革企业不同特点有区别地考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中引入社会评价。

　　责任单位：省国资委、省财政厅

　　12、在国有控股混合所有制企业建立中国特色现代国有企业制度，把企业党组织内嵌到公司治理结构中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位和作用。国有控股混合所有制企业党委（党组）履行党风廉政建设主体责任，完善"三重一大"决策监督机制。

　　责任单位：省委组织部、省国资委

　　四、构建国有企业发展混合所有制经济保障机制

　　13、构建规范有序的操作流程。制定国有企业发展混合所有制经济操作细则，严格履行对国有企业发展混合所有制经济改革方案的审批程序。

　　责任单位：省国资委、省发改委、省财政厅、省人力资源社会保障厅

　　14、构建科学严谨的评估体系。健全国有资产定价机制，坚持市场决定对象和发现价格，防止出现内部人控制、利益输送造成国有资产流失。

　　责任单位：省国资委、省财政厅

　　15、构建公平合理的权益保障。健全产权保护制度，依法维护出资人权益，妥善安置涉改职工。

　　责任单位：省国资委、省知识产权局、省高级人民法院、省人力资源社会保障厅、省财政厅

　　16、构建系统有效的政策支撑。进一步简政放权，放宽市场准入，完善工商登记、财税管理、土地管理、金融服务等政策，妥善解决发展混合所有制经济国有企业职工劳动关系调整、社会保险关系接续，加快剥离国有企业办社会职能。

　　责任单位：省发改委、省财政厅、省国土资源厅、省人力资源社会保障厅、省国资委、省编办、省工商局、省政府金融办

　　17、构建有机融合的党建机制。健全发展混合所有制经济国有企业党的工作机构，理顺党组织隶属关系，指导发挥党组织政治核心作用和党员先锋模范作用。

　　责任单位：省委组织部、省国资委

　　五、组织实施

　　18、加强改革指导协调、政策解读、试点示范、经验推广及舆论宣传。

　　责任单位：省国资委、省发改委、省委宣传部、省委改革办

　　19、广泛联系非公有制企业，参与做好政企沟通、凝聚共识、决策咨询、政策评估、典型宣传。

　　责任单位：省工商联

　　20、金融、文化等国有企业改革，依据中央和省相关规定执行。

　　责任单位：省财政厅、省文资委